HeussBlog

Lobbyismus gehört zu den wiederkehrenden Streitthemen parlamentarischer Demokratien. Für die einen ist politische Interessenvertretung ein selbstverständlicher oder gar notwendiger Bestandteil liberaler Demokratie. Anderen gilt sie als illegitime „Schattenpolitik“, die demokratische Verfahren aushöhlt und gesellschaftliche Machtungleichgewichte verschärft. Auch Abgeordnete geraten immer wieder ins Zwielicht zweifelhafter Lobbypolitik. Man denke an die „Aserbaidschan-Affäre“ 2017 um dubiose Geschäfte deutscher Abgeordneter mit autoritären mittelasiatischen Regimen – oder die „Masken-Affäre“ um die Rolle von Bundestags- und Landtagsmitgliedern bei der Beschaffung von Atemschutzmasken während der Covid-19-Pandemie 2020/21. Aber auch jenseits solcher Skandale spielen Parlamente im Zusammenhang mit Lobbyismus eine wichtige Rolle. Als Gesetzgebungsorgane sind sie regelmäßig Adressat politischen Lobbyings. Das gilt vor allem für Fachpolitikerinnen oder Berichterstatter in Ausschüssen sowie andere einflussreiche Abgeordnete, die regelmäßig mit Interessenvertretern zusammensitzen. Bekanntlich ist – nach Peter Struck – noch kein Gesetz so aus dem Parlament herausgekommen, wie es hineingekommen ist, sodass der parlamentarische Prozess eine wichtige Gelegenheit für Lobbyisten bietet, spezifische Interessen durchzusetzen und Einfluss zu nehmen. Am Ende entscheiden eben doch die Abgeordneten und nicht die Regierung, ob ein Entwurf auch zum Gesetz wird. Lobbyismus als Teil der Parlamentarismusgeschichte Das Parlament ist aber nicht nur Ort und Ansprechpartner politischen Lobbyings. Es ist auch eine wesentliche Instanz bei den Bemühungen, professionelle Interessenvertretung zu regulieren oder zu überwachen. Will man Lobbyismus einschränken (oder gar verbieten), dann kommt man am Parlament nicht vorbei. Ein bisher kaum gewobener Erzählstrang in der Geschichte des modernen Parlamentarismus müsste daher das sich verändernde Verhältnis zwischen Parlamenten und Lobbyismus aufzeigen, ebenso wie die Vielzahl parlamentarischer Versuche über die Jahrzehnte hinweg, politische Interessenvertretung durch Verordnungen, Verhaltenscodices und Gesetze in den Griff zu bekommen. Dass diese Geschichte bisher von der historischen Wissenschaft noch nicht erzählt wurde, ist bemerkenswert. Zwar haben Historikerinnen und Historiker wesentliche Forschungsarbeiten zu vielen Einzelphänomenen geleistet, die unter das Thema Lobbyismus subsumiert werden können. Zu nennen wären die historische Parlamentarismusforschung, die historische Verbändeforschung oder die historische Korruptionsforschung. Eine „historische Lobbyismusforschung“, die sich als solche versteht und zugleich das interdisziplinäre Gespräch sucht, ist aber bisher nicht entstanden. Das hängt zweifellos auch mit der komplizierten Quellenlage zusammen: Lobby-Kontakte finden meist in diskreten Gesprächen statt, die wenig Zeugnis hinterlassen. Darauf verweisen auch jüngste Debatten um die Aufbewahrung oder Löschung von Whatsapp-Nachrichten von Politikerinnen und Politikern, die nicht nur von juristischem Belang sein können, sondern auch eine zentrale Quelle für künftige Historikergenerationen. Dennoch lässt sich über die Entwicklung von Lobbyismus als Phänomen in der parlamentarischen Demokratie viel sagen – und noch vieles erforschen. Entstehung des Parlamentarismus Die Geschichte des Lobbyismus im Parlament ist so alt wie der Parlamentarismus selbst. Ob das britische House of Commons, der amerikanische Kongress oder der Reichstag der Kaiserzeit und der Weimarer Republik: Schon während sich der moderne Parlamentarismus im 19. und frühen 20. Jahrhundert herausbildete, waren Volksvertretungen Kontaktzonen zwischen Entscheidungsträgern und Interessenrepräsentanten. In den Vorzimmern der Parlamente, englisch „Lobbies“ genannt, konnten Besuchende auf Parlamentarier treffen und diese aktiv ansprechen. Das war so lukrativ, dass schon früh eine regelrechte „lobbying industry“ als Berufsfeld entstand, auf dem professionelle und halbprofessionelle „parlamentarische Agenten“ und „Interessenten“ – so die damaligen Begriffe für Lobbyisten – agierten. Bis zum 20. Jahrhundert waren dies meist Anwälte und Kanzleien, die im Auftrag ihrer Klienten an die Parlamentarier herantraten, um sogenannte „private bills“ zu erwirken. So wurden Gesetze bezeichnet, die nicht dem öffentlichen Interesse dienten, sondern den Auftraggebern gezielt Sonderrechte, Ausnahmen oder Vorteile einbringen sollten. Mögen uns heute professionelle Lobby-Agenturen als „neue Akteure“ auf dem Feld der Interessenvertretung erscheinen– aus historischer Sicht sind sie das nicht. Innere Lobbys Neben Juristen traten früher wie heute auch Mitglieder von Unternehmensvorständen, von Verbandsspitzen oder gar von ausländischen Regierungen gegenüber Parlamentsabgeordneten als Lobbyisten auf. Nicht selten saßen die Lobbyisten sogar selbst im Parlament, waren als „hybride“ Abgeordnete zugleich Repräsentanten ihrer Wählerinnen und Wähler wie auch ihrer Unternehmen oder Interessenverbände. Dem Weimarer Reichstag zum Beispiel gehörten Mitte der 1920er Jahre gleich 78 Abgeordnete aus der Agrarlobby an. Auch bekannte Industrielle wie die Montan-Barone Hugo Stinnes und Albert Vögler oder der Medienmogul Alfred Hugenberg gehörten zwischen den beiden Weltkriegen dem Reichstag an und betrieben dort parlamentarische Unternehmenspolitik. In der SPD wiederum waren es vor allem Gewerkschafter, die im Reichstag eine Doppelrolle als Abgeordnete und Interessenvertreter spielten. Spätestens nach dem Zweiten Weltkrieg entwickelten sich diese „inneren Lobbys“ im Parlament zu einem essenziellen Bestandteil des parlamentarischen Systems, das für beide Seiten Vorteile brachte. In der „guten alten Bonner Republik“ übten Verbände und ihre Repräsentanten nicht nur maßgeblichen Einfluss im Bundestag aus. Sie stellten Abgeordneten auch ihr Expertenwissen, Personal, Netzwerke und Begegnungsräume zur Verfügung. Im „Treibhaus Bonn“ entstand ein quasi-symbiotisches Verhältnis zwischen Lobbyisten und Abgeordneten, das zu einem wesentlichen Kennzeichen des altbundesrepublikanischen Parlamentarismus und Korporatismus wurde. Veränderte Wahrnehmungen Mit der zunehmenden Institutionalisierung des Lobbyismus im Parlament wandelte sich auch die Wahrnehmung des Phänomens. Über weite Strecken des 19. und 20. Jahrhunderts dominierte unter Abgeordneten eine kritische Sicht auf die Vertretung außerparlamentarischer Interessen im parlamentarischen Raum. Lobbyisten wurden von Parlamentariern als Störung und Belastung ihres Alltags empfunden, manchmal fühlten sie sich sogar in unbotmäßiger Weise unter Druck gesetzt. Interessenvertreter wurden nicht selten mit mafiösen „Fixern“ verglichen, die grenzwertige Methoden anwandten, um Parlamentarier zu einem passenden Verhalten zu bewegen. Schon in der Zwischenkriegszeit begannen die Parlamente daher, den Zugang von Nicht-Abgeordneten zum Parlament einzuschränken – eine erste Form der Lobbyismus-Regulierung. Von liberalen Kräften wurde Lobbyismus vielfach als Unterwanderung des parlamentarischen Systems kritisiert. Der freie Abgeordnete müsse vor übergriffigen Verbänden und Unternehmen geschützt werden. Der Publizist und Weimarer Reichstagsabgeordnete Theodor Heuss sprach spöttisch von den „Berufstypen“ und „Verbandssekretären“ im Parlament, denen ihre Verbandszeitschrift wichtiger sei als der Wählerwille oder das bessere Argument. Als Beispiel nannte Heuss seinen Fraktionskollegen Heinrich Rönneburg, einen Bauernfunktionär aus Braunschweig. Der sei als Abgeordneter „betriebsam und bereit“, allen möglichen Wünschen nachzukommen, „den Staat zum Wohle einzelner Gruppen zu belasten“, so Heuss‘ doppelbödige Charakterbeschreibung. Interessenvertretung als Ent-Parlamentarisierung? Andere – Kommunisten zum Beispiel – machten die Kritik an Interessenpolitik zum tragenden Argument in ihrem Kampf gegen die parlamentarische Demokratie, die als käuflich und korrupt dargestellt wurde. Wiederum andere schlugen berufsständische Gegenmodelle zur parlamentarischen Demokratie vor, die Lobbyismus nicht abschaffen, sondern im Gegenteil zum Kern einer anderen politischen Ordnung machen wollten. Was Heuss als Albtraum erschien, galt für viele Zeitgenossen als überlegene Alternative zum Parlamentarismus: Den Interessenrepräsentanten und „Berufsvertretern“ sollte gleich die ganze Gesetzgebungsmacht übertragen werden. In solchen Diskursen finden wir viele Vorläufer unserer heutigen Debatte um eine „Entparlamentarisierung“ der Demokratie durch Berater, Agenturen und außerparlamentarische Gremien. Getragen wurden sie meist durch ein vor-pluralistisches Bild, das klar zwischen Staat und Gesellschaft trennte: Selbst Liberalen wie Theodor Heuss oder Alexander Rüstow galt der Staat als eigene Sphäre, die vor gesellschaftlichen Interessenansprüchen möglichst geschützt werden müsse. Etatismus und Liberalismus schlossen sich nicht aus. Vom Staat zur Gesellschaft Erst nach dem Zweiten Weltkrieg ging dieses staatsfixierte Verständnis zurück und es schlug sich zunächst ein korporatistisches, dann ein zunehmend pluralistisches Bild von Interessenpolitik Bahn. Lobbyismus wurde mehr und mehr als normaler Teil der demokratischen Interessenartikulation gesehen – als Bindeglied zwischen Staat und Gesellschaft und als Kommunikationsmechanismus zwischen Regierenden und Regierten. Diese positive Umdeutung ist umso erstaunlicher, als Lobbyismus nach 1945 zunehmend im Kontext von Korruptionsskandalen thematisiert wurde. Es waren vor allem die Rüstungsaffären der frühen Bundesrepublik um die Beschaffung von Schützenpanzern und Starfighter-Flugzeugen, die öffentlichen Druck auf den westdeutschen Bundestag erzeugten, Lobbyismus zu regulieren. Parlamentarische Debatten um „Ehrenordnungen“ und Verhaltenscodices zogen sich aber über Jahrzehnte hin und zeigten sehr deutlich, dass es im Bundestag am nötigen kollektiven Willen fehlte, sich selbst zu regulieren. Die Abgeordneten vertrauten sich und sahen lange keine echte Notwendigkeit, dem Vertrauen auch Kontrolle entgegenzusetzen. Mit dem zunehmenden Kompetenzgewinn der Europäischen Union wiederum verlagerten sich Lobbyismus-Diskussionen zunehmend auf die europäische Ebene. Nicht zuletzt das Europäische Parlament wird heute von Kritikerinnen und Kritikern oft als Herrschaftsraum von Lobbyisten gesehen. Tatsächlich dauerte es bis zum Jahr 2011, ehe das Parlament in Brüssel und Straßburg ein – vielsagend betiteltes – „Transparenzregister“ einführte, um die Kontakte zwischen Abgeordneten und Interessenvertretern zu regulieren. Inzwischen hatte sich auch im Europäischen Parlament ein dezidiert positives Lobbyismus-Verständnis durchgesetzt: Interessengruppen wurde nicht mehr primär als Bedrohung oder Störung des parlamentarischen Betriebs wahrgenommen, sondern als Ausdruck einer lebendigen „Zivilgesellschaft“. Für den deutschen EP-Präsidenten Hans-Gert Pöttering gehörte es zur Aufgabe der Abgeordneten, „Lobbyismus in seiner konstruktiven Form zu nutzen und zu fördern oder ihn zu verhindern, wenn er dem Gemeinwohl zuwiderläuft.“ Das neue Transparenzideal Das „Transparenzregister“ der EU ist der vielleicht deutlichste Ausdruck einer größeren Tendenz im ausgehenden 20. und anbrechenden 21. Jahrhundert, die inzwischen von der historischen Korruptionsforschung herausgearbeitet worden ist: der Entwicklung einer neuen gesellschaftlichen „Supernorm“ namens Transparenz.Während Lobbyismus in der Öffentlichkeit immer wieder zu Diskussionen über Demokratie, Chancengleichheit und Korruption führte, wurde die Problemlösung in den vergangenen Jahrzehnten zunehmend darin gesucht, mehr Transparenz zu schaffen. Für das Verhältnis von Lobbyismus und parlamentarischer Demokratie entfaltete das neue Transparenzideal sehr widersprüchliche Wirkungen. Auf der einen Seite stoßen sich Transparenzforderungen mit dem prägenden Charakter lobbyistischer Kontakte, die auch heute noch auf Vertraulichkeitsbeziehungen fußen. Wer Transparenz als unumstößliches Kriterium demokratischer Prozesse ansieht, muss Lobbyismus hinter verschlossenen Türen an sich als Demokratieproblem betrachten. Auf der anderen Seite gehen von Transparenzregeln, Transparenzregistern und Transparenzgesetzen auch legitimierende Wirkungen für Lobbyismus im parlamentarischen Raum aus: Wenn die Einflussnahme auf Abgeordnete nur transparent gemacht werden muss, kann sie an sich nicht illegitim sein. Die erfolgten Regulierungsversuche haben insofern zu einer weiteren Institutionalisierung und Legitimierung von Lobbyismus beitragen: Er wurde zu einem legitimen Faktor politischer Meinungsbildung – und damit immer seltener als systemisches Problem behandelt. Demokratische Normalität? Interessenvertretung wird heute auch von kritischen Akteuren als legitime Praxis pluralistischer Demokratie anerkannt, Lobbyismus gar zum festen Bestandteil demokratischer Meinungsbildung erhoben. Dies geht so weit, dass sich heute selbst die Vertreterinnen und Vertreter lobbyismuskritischer NGOs – und sogar manche Politikerin und mancher Politiker – als „Lobbyisten“ bezeichnen, da sie für bestimmte Interessen eintreten. Der Unterschied zwischen gewählten Abgeordneten und nicht gewählten Interessenvertretern wird dadurch noch unklarer. Derweil bleiben ernsthafte Zweifel bestehen, ob eine transparente Offenlegung lobbyistischer Praktiken und Kontakte tatsächlich dazu beitragen kann, den Problemen zu begegnen, die sich mit Lobbyismus in der parlamentarischen Demokratie verbinden. Dass es mächtigen und finanzstarken Lobbys sehr viel leichter fällt, politischen Einfluss zu nehmen als kleinen, schwach ausgestatteten Interessen, bleibt auch in einer voll transparenten Versuchsanordnung bestehen. Das „Asymmetrie-Problem“ politischen Lobbyings wird durch mehr Offenheit nur umso sichtbarer. Mehr statt weniger Lobbying? Ebenso strittig bleibt die Frage, ob freiwillige oder schwach sanktionierte Verhaltenscodices, wie sie in der Praxis meist bestehen, wirklich systemische Wirkung entfalten oder ob sie nicht mehr als Feigenblatt dienen. Kritik wird in diesem Zusammenhang auch an einer „Moralisierung“ lobbyistischer Praktiken geübt, die ein systemisches Problem zur Frage individuellen Fehlverhaltens umdeutet. Aber gibt es wirklich Alternativen zu diesen Regulierungsversuchen? In der Politik- und Kommunikationswissenschaft gibt es mittlerweile tatsächlich ernst gemeinte Anregungen, die das Gegenteil fordern: Statt immer mehr ineffiziente Transparenz- und Verhaltensregeln zu erlassen, sollte man versuchen, eine fortschreitende Beteiligung gesellschaftlicher Kräfte am Markt der Interessen zu erreichen: Wo die „starken“ Interessen dominieren, müssten die schwachen eben gestärkt werden, und wo Lobbyismus im Parlamentarismus unerwünschte Ergebnisse liefere, brauche es vor allem Gegen-Lobbyismus, so das Argument.Aber kann man Lobbyismus wirklich demokratisieren? Ob durch ein Mehr an Lobbyismus tatsächlich auch ein Mehr an Demokratie erreicht wird, kann auch im 21. Jahrhundert bezweifelt werden.

Ein Beitrag von Thorsten Holzhauser